改革開(kāi)放三十多年,原本處于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”中的農(nóng)民大量外出打工。在這一背景下,客觀上大量農(nóng)民與原村集體組織處于“失聯(lián)狀態(tài)”,村集體組織作為聯(lián)系“國(guó)家”與“個(gè)人”之間的機(jī)構(gòu)職能也被“淡化”。

新形勢(shì)下,如何重塑基層組織結(jié)構(gòu)、打通“農(nóng)民個(gè)體”與村“組織單位”的“連接”?陜西省府谷縣讓“村務(wù)公開(kāi)信息監(jiān)督管理平臺(tái)”成為村民實(shí)現(xiàn)權(quán)益的“機(jī)會(huì)平等通道”,探索實(shí)現(xiàn)村民知情權(quán)、參與權(quán)以及隱私權(quán)保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一,也逐步實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)基層社會(huì)組織的認(rèn)同、認(rèn)可。

重塑“信仰人民”

府谷縣,地處晉陜蒙交界之處,所轄行政村232個(gè),全縣24.56萬(wàn)總?cè)丝谥?農(nóng)業(yè)人口就有19.85萬(wàn)人。

作為西部依托能源資源快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)大縣,基層農(nóng)村決策不民主、財(cái)務(wù)運(yùn)行不規(guī)范、監(jiān)管體系不健全等現(xiàn)象近年來(lái)逐漸顯現(xiàn)。

統(tǒng)計(jì)資料顯示,2013年以來(lái),府谷全縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理農(nóng)村基層信訪215件,占全縣信訪總量的71%,涉及村組財(cái)務(wù)和村務(wù)公開(kāi)問(wèn)題的信訪舉報(bào)190件,又占農(nóng)村基層信訪總量的88%,共有272名村干部被查處,17人被移送司法機(jī)關(guān)。

“當(dāng)時(shí)基層農(nóng)村民主管理中問(wèn)題比較突出,縣里責(zé)成我們紀(jì)委牽頭解決。我們經(jīng)過(guò)充分調(diào)研,討論確立了管人、管財(cái)、管事分步走的總體思路,計(jì)劃用3年時(shí)間解決農(nóng)村基層民主管理出現(xiàn)的突出問(wèn)題。”府谷縣紀(jì)委書(shū)記李勝元回憶說(shuō)。

“起初,我們只是著眼于問(wèn)題導(dǎo)向,下決心解決老百姓最為關(guān)心的問(wèn)題。現(xiàn)在看來(lái),府谷縣當(dāng)時(shí)有著全國(guó)農(nóng)村普遍存在的農(nóng)民大量外出務(wù)工、村組一級(jí)管理組織出現(xiàn)‘重經(jīng)濟(jì)、輕管理’等管理職能弱化的傾向,另一方面與全國(guó)其他基層農(nóng)村略有不同的是,因?yàn)楦鹊胤矫駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)相比其他地方更為活躍、村民因土地征占等村組現(xiàn)金收入相對(duì)較多,客觀上給了村干部更多貪占侵吞百姓共有財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì),干群關(guān)系一度比較緊張。”李勝元說(shuō)。

從基層鄉(xiāng)長(zhǎng)、書(shū)記,再到履職紀(jì)委書(shū)記,20多年基層農(nóng)村管理履歷中有16年紀(jì)檢工作經(jīng)歷的李勝元,自從經(jīng)歷并見(jiàn)證直接推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)稅徹底取消的陜北“子洲上萬(wàn)農(nóng)民訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)”事件后,便讓他與農(nóng)村基層社會(huì)治理結(jié)下不解之緣。

對(duì)農(nóng)村基層現(xiàn)狀,李勝元有著獨(dú)到的見(jiàn)解:農(nóng)民大量外出,由此產(chǎn)生的結(jié)果是,可以通過(guò)生產(chǎn)隊(duì)這一單位連接社會(huì)公共制度的個(gè)體數(shù)量急劇減少,不少農(nóng)民的“組織身份”消失。以個(gè)人為例,一方面感覺(jué)自己的事沒(méi)人管了,另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。這種農(nóng)民與組織化的連接一旦消失,法律和社會(huì)公共制度給予他們的權(quán)益,就很難經(jīng)由組織途徑來(lái)保障實(shí)現(xiàn)。

“所以完善基層農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)職能、健全新的農(nóng)村干部管理制度,引導(dǎo)黨員干部信仰人民、為民服務(wù)已經(jīng)勢(shì)在必行。”李勝元認(rèn)為。

完善組織治理職能

針對(duì)府谷縣農(nóng)村社會(huì)管理的實(shí)際現(xiàn)狀,4年前,府谷縣紀(jì)委班子正式提出管“人”、管“錢”、管“事”,分步實(shí)施、逐步落實(shí)旨在全面健全完善基層村組機(jī)構(gòu)職能的工作思路。

首先是強(qiáng)化對(duì)“人”的監(jiān)管,依據(jù)中央、陜西省對(duì)有關(guān)農(nóng)村干部的管理,結(jié)合府谷的實(shí)際情況,嚴(yán)格執(zhí)行村干部坐班、述職述廉、崗位目標(biāo)考核以及保障村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)和規(guī)范村干部補(bǔ)貼等制度措施。

在此基礎(chǔ)上,府谷縣開(kāi)啟了對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)管理的探索。

“當(dāng)時(shí)農(nóng)村財(cái)務(wù)的現(xiàn)狀是村支書(shū)、村主任、會(huì)計(jì)三個(gè)人管理,資金管理風(fēng)險(xiǎn)很大。全縣一審查摸底,竟然發(fā)現(xiàn)3億多元資金游離于監(jiān)管之外。”府谷縣紀(jì)委常委、監(jiān)察局副局長(zhǎng)張新宇說(shuō)。

根據(jù)前期在古城鎮(zhèn)一年多的探索,府谷縣大膽決定推行“村級(jí)基本存款賬戶制度”。

當(dāng)時(shí)的情況是,基層財(cái)政部門依據(jù)上級(jí)相關(guān)部門的指導(dǎo)意見(jiàn),已經(jīng)對(duì)農(nóng)村村集體賬戶進(jìn)行過(guò)清零,行業(yè)政策有障礙。其次是村民委員會(huì)組織法賦予的村內(nèi)財(cái)務(wù)自治,客觀上會(huì)造成法理意義上的越界管理的障礙,加之開(kāi)設(shè)基本賬戶所涉質(zhì)監(jiān)、人行、商業(yè)銀行等部門行業(yè)政策碎片化阻滯,開(kāi)設(shè)基本賬戶困難重重。最主要的是,國(guó)內(nèi)對(duì)基層農(nóng)村財(cái)務(wù)管理上探索的成功經(jīng)驗(yàn)鳳毛麟角。

財(cái)政部門的政策行不通,就依據(jù)農(nóng)業(yè)部門的;村民委員會(huì)組織法有障礙,就應(yīng)群眾要求搞委托代理,義務(wù)管理財(cái)務(wù);行業(yè)部門業(yè)務(wù)阻隔,就召集統(tǒng)一座談?dòng)懻?hellip;…

“當(dāng)時(shí)有政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn),但想到大的方向不會(huì)有錯(cuò),就大膽試。總的原則就是以從嚴(yán)治黨為抓手,推動(dòng)政府職能部門服務(wù)前伸下延,以堅(jiān)持解決問(wèn)題為導(dǎo)向的系列制度創(chuàng)新”。

探索的結(jié)果是,原來(lái)財(cái)政部門幾近廢棄的“會(huì)計(jì)核算”制度又派上用場(chǎng),下延到基層農(nóng)村。

2014年,府谷縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)選擇田家寨鎮(zhèn)、古城鎮(zhèn)開(kāi)始試行探索。

一年下來(lái),效果很不錯(cuò)。2015年,府谷縣紀(jì)委、監(jiān)察局出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理有關(guān)事項(xiàng)的暫行規(guī)定》、府谷縣財(cái)政局也相應(yīng)出臺(tái)配套文件。村級(jí)基本存款賬戶“村財(cái)村用鄉(xiāng)代管”的制度在全縣推開(kāi)。

“當(dāng)時(shí)的條件是,村干部的待遇上去了,職位競(jìng)爭(zhēng)也激烈了,就具備了管人管財(cái)?shù)臈l件,所以我們?nèi)嫱菩?。欣喜的?因?yàn)槿〉昧溯^好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益,2015年的12月,榆林市紀(jì)委發(fā)文要求全市推廣府谷的經(jīng)驗(yàn)。”李勝元說(shuō)。

村民回歸“組織身份”

有著國(guó)際貿(mào)易、財(cái)務(wù)管理知識(shí)背景的溫鵬飛,是府谷縣紀(jì)委主導(dǎo)農(nóng)村系列改革的前沿實(shí)踐者,從毗鄰內(nèi)蒙古自治區(qū)的古城鎮(zhèn),到傳說(shuō)中楊業(yè)與折賽花喜結(jié)連理的孤山鎮(zhèn),他也實(shí)踐著時(shí)下最為熱鬧的“互聯(lián)網(wǎng)+”村務(wù)公開(kāi)。

“你好,你收到的這條短信來(lái)自于孤山鎮(zhèn)村務(wù)公開(kāi)信息監(jiān)督管理平臺(tái),是邀請(qǐng)你參與監(jiān)督村務(wù)的新模式。你可回復(fù)短信提出監(jiān)督意見(jiàn)、問(wèn)詢事項(xiàng),如實(shí)舉報(bào)黨員干部在精準(zhǔn)扶貧脫貧、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境、侵害群眾利益方面的違紀(jì)違法行為。我們將盡快予以調(diào)查并回復(fù)。謝謝(孤山鎮(zhèn))(村務(wù)通)。”

2017年5月25日,作為基層一級(jí)推送平臺(tái),府谷縣孤山鎮(zhèn)向轄區(qū)內(nèi)5095名入網(wǎng)群眾發(fā)送了上述信息。

“效果還不錯(cuò),有咨詢?nèi)朦h的,有咨詢脫貧、低保等政策的,也有直接反映基層干部不作為的。我們及時(shí)反饋、處理后,互動(dòng)量慢慢就上來(lái)了。”溫鵬飛介紹說(shuō),府谷縣從2016年開(kāi)始,在全縣232個(gè)行政村推廣的村務(wù)公開(kāi)信息監(jiān)督管理平臺(tái)。

“最初的設(shè)計(jì)很簡(jiǎn)單,就是想整合一下現(xiàn)代通信與互聯(lián)網(wǎng),做一個(gè)信息群發(fā)推送平臺(tái),將村民最關(guān)心的黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)以手機(jī)信息的方式向轄區(qū)內(nèi)群眾公開(kāi)。”溫鵬飛說(shuō),“進(jìn)入操作階段,才發(fā)現(xiàn)要做的事太多,從信息的采集、編輯再到推送,因?yàn)閲?guó)內(nèi)沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒,既要依靠現(xiàn)代軟件技術(shù)公司幫助,又要在制度設(shè)計(jì)上建立一套既能普遍推廣又具有可操作性的規(guī)章制度,千頭萬(wàn)緒太復(fù)雜。”

開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。府谷縣黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室的一班人馬在總結(jié)前兩年“企信通”“微信通”的基礎(chǔ)上,動(dòng)員各種資源、吃住在單位,連續(xù)奮戰(zhàn)8個(gè)月,設(shè)計(jì)出打破原來(lái)傳統(tǒng)村務(wù)公開(kāi)因時(shí)間空間受限的全新村務(wù)公開(kāi)平臺(tái)。

“當(dāng)時(shí)最簡(jiǎn)單的想法就是解決群眾的知情權(quán),但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)參與權(quán)與隱私權(quán)又無(wú)法得到保障。又奮戰(zhàn)兩個(gè)月,村務(wù)公開(kāi)信息監(jiān)督管理平臺(tái)才初具雛形。”張新宇回憶說(shuō)。

“我們?cè)趯?shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)的村務(wù)公開(kāi)存在內(nèi)容不規(guī)范、時(shí)間不及時(shí)、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、形式不豐富、受眾范圍小、內(nèi)控機(jī)制不完善、重公開(kāi)結(jié)果輕管理等問(wèn)題。為有效解決這些問(wèn)題,我縣在多次調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,先行先試,在全縣全面推行了‘互聯(lián)網(wǎng)+’村務(wù)公開(kāi)制度,實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開(kāi)透明并能與百姓互動(dòng),可溯、可查、易監(jiān)管,信息受眾全覆蓋的目的。”張新宇說(shuō)。

記者調(diào)查了解到,府谷縣村務(wù)公開(kāi)信息監(jiān)督管理平臺(tái)發(fā)布有8類47項(xiàng)村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容,涉及黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、黨風(fēng)廉政、便民服務(wù)等,并重點(diǎn)做好村民反饋信息的處置和回復(fù)。

與傳統(tǒng)村務(wù)公開(kāi)方式不同的是,府谷將對(duì)基層單位的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與服務(wù)并重,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全程參與村務(wù)監(jiān)督,圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)重點(diǎn)工作,為村組織管理活動(dòng)提供各類服務(wù),并將服務(wù)情況轉(zhuǎn)化為村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容。

“從管理職能上看,我們實(shí)質(zhì)上就是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),將百姓與職能部門連接起來(lái),特別是打破時(shí)空限制讓更多外出務(wù)工的農(nóng)民無(wú)需回家、回村就能回歸組織。村民組織身份回歸了,他享有的各項(xiàng)權(quán)益就有了實(shí)現(xiàn)的保障。”李勝元如此認(rèn)為。

網(wǎng)絡(luò)助力有效溝通

“我們就是要適應(yīng)基層農(nóng)村管理新變化,給社會(huì)治理服務(wù)所涉及的兩頭提供一個(gè)可打破時(shí)間空間的新通道,建立起社會(huì)成員的有效溝通渠道。”在李勝元看來(lái),基層社會(huì)治理創(chuàng)新的根本,還是要看能否建立起連接社會(huì)成員之間的有效溝通渠道。

府谷縣232個(gè)行政村所屬的1301個(gè)自然村中,截至2017年5月12日,各鎮(zhèn)按照“村不漏戶、戶不漏號(hào)”原則,確保“一戶一人一號(hào)”,已有84857個(gè)手機(jī)號(hào)碼登記造冊(cè)、錄入平臺(tái),其中流出人口45327人的通訊號(hào)碼也全部錄入,占總錄入量的53.42%,基本上做到了全縣19萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口信息受眾全覆蓋。

“我們構(gòu)建完善的網(wǎng)絡(luò)組織,首先是確保百姓利用網(wǎng)絡(luò)享有法律允許范圍內(nèi)對(duì)村務(wù)政務(wù)的知情權(quán),在保障他們隱私權(quán)的同時(shí),最大限度發(fā)揮村民對(duì)基層治理工作的參與權(quán)。我們?cè)谥贫软攲釉O(shè)計(jì)上,就基于這個(gè)初衷,在探索過(guò)程中得到省、市紀(jì)委的大力支持,其中榆林市委常委、紀(jì)委書(shū)記張凱盈曾多次實(shí)地調(diào)研指導(dǎo)。”李勝元說(shuō)。

2017年,府谷縣利用村務(wù)公開(kāi)信息監(jiān)督管理平臺(tái),累計(jì)發(fā)送黨務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、黨風(fēng)廉政等公開(kāi)信息810466條,收集村民反饋信息1881條,處置有效信息491條,處置有效問(wèn)題線索167條。

經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐和不斷總結(jié)完善,這項(xiàng)制度取得了明顯的成效,農(nóng)村民主管理更加規(guī)范透明,村組干部的群眾滿意度顯著提升,群眾參與村級(jí)管理的積極性明顯增強(qiáng),農(nóng)村基層信訪舉報(bào)量顯著下降。2016年全縣信訪總批次與前幾年相比下降28%、信訪總?cè)藬?shù)下降24%。

“實(shí)施村級(jí)基本存款賬戶制度,讓群眾徹底放心了。老百姓都知道現(xiàn)在財(cái)務(wù)的支配權(quán)不在村干部手里了,有制度會(huì)約束過(guò)去村干部的任性,群眾首先在財(cái)務(wù)方面放心了;推行‘互聯(lián)網(wǎng)+’村務(wù)公開(kāi),讓村務(wù)、財(cái)務(wù)等老百姓最關(guān)心的問(wèn)題全部公開(kāi)透明化了,這樣就將橫在村民和干部之間的一堵隱形墻打掉了,干部群眾做到互信,關(guān)系也就和諧了,黨心民心也就相通了。”2017年6月10日,前來(lái)向府谷取經(jīng)的榆林市橫山縣紀(jì)委常委、監(jiān)察局局長(zhǎng)劉曄軍高度分析評(píng)價(jià)了府谷縣的系列改革探索。