改革開放三十多年,原本處于城鄉(xiāng)“二元結構”中的農民大量外出打工。在這一背景下,客觀上大量農民與原村集體組織處于“失聯(lián)狀態(tài)”,村集體組織作為聯(lián)系“國家”與“個人”之間的機構職能也被“淡化”。

新形勢下,如何重塑基層組織結構、打通“農民個體”與村“組織單位”的“連接”?陜西省府谷縣讓“村務公開信息監(jiān)督管理平臺”成為村民實現(xiàn)權益的“機會平等通道”,探索實現(xiàn)村民知情權、參與權以及隱私權保護的有機統(tǒng)一,也逐步實現(xiàn)了村民對基層社會組織的認同、認可。

重塑“信仰人民”

府谷縣,地處晉陜蒙交界之處,所轄行政村232個,全縣24.56萬總人口中,農業(yè)人口就有19.85萬人。

作為西部依托能源資源快速發(fā)展的經濟大縣,基層農村決策不民主、財務運行不規(guī)范、監(jiān)管體系不健全等現(xiàn)象近年來逐漸顯現(xiàn)。

統(tǒng)計資料顯示,2013年以來,府谷全縣紀檢監(jiān)察機關共受理農村基層信訪215件,占全縣信訪總量的71%,涉及村組財務和村務公開問題的信訪舉報190件,又占農村基層信訪總量的88%,共有272名村干部被查處,17人被移送司法機關。

“當時基層農村民主管理中問題比較突出,縣里責成我們紀委牽頭解決。我們經過充分調研,討論確立了管人、管財、管事分步走的總體思路,計劃用3年時間解決農村基層民主管理出現(xiàn)的突出問題。”府谷縣紀委書記李勝元回憶說。

“起初,我們只是著眼于問題導向,下決心解決老百姓最為關心的問題。現(xiàn)在看來,府谷縣當時有著全國農村普遍存在的農民大量外出務工、村組一級管理組織出現(xiàn)‘重經濟、輕管理’等管理職能弱化的傾向,另一方面與全國其他基層農村略有不同的是,因為府谷地方民營經濟相比其他地方更為活躍、村民因土地征占等村組現(xiàn)金收入相對較多,客觀上給了村干部更多貪占侵吞百姓共有財產的機會,干群關系一度比較緊張。”李勝元說。

從基層鄉(xiāng)長、書記,再到履職紀委書記,20多年基層農村管理履歷中有16年紀檢工作經歷的李勝元,自從經歷并見證直接推動我國農業(yè)稅徹底取消的陜北“子洲上萬農民訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費”事件后,便讓他與農村基層社會治理結下不解之緣。

對農村基層現(xiàn)狀,李勝元有著獨到的見解:農民大量外出,由此產生的結果是,可以通過生產隊這一單位連接社會公共制度的個體數量急劇減少,不少農民的“組織身份”消失。以個人為例,一方面感覺自己的事沒人管了,另一方面是其身邊的責任組織消失了。這種農民與組織化的連接一旦消失,法律和社會公共制度給予他們的權益,就很難經由組織途徑來保障實現(xiàn)。

“所以完善基層農村組織機構職能、健全新的農村干部管理制度,引導黨員干部信仰人民、為民服務已經勢在必行。”李勝元認為。

完善組織治理職能

針對府谷縣農村社會管理的實際現(xiàn)狀,4年前,府谷縣紀委班子正式提出管“人”、管“錢”、管“事”,分步實施、逐步落實旨在全面健全完善基層村組機構職能的工作思路。

首先是強化對“人”的監(jiān)管,依據中央、陜西省對有關農村干部的管理,結合府谷的實際情況,嚴格執(zhí)行村干部坐班、述職述廉、崗位目標考核以及保障村級組織辦公經費和規(guī)范村干部補貼等制度措施。

在此基礎上,府谷縣開啟了對農村財務服務管理的探索。

“當時農村財務的現(xiàn)狀是村支書、村主任、會計三個人管理,資金管理風險很大。全縣一審查摸底,竟然發(fā)現(xiàn)3億多元資金游離于監(jiān)管之外。”府谷縣紀委常委、監(jiān)察局副局長張新宇說。

根據前期在古城鎮(zhèn)一年多的探索,府谷縣大膽決定推行“村級基本存款賬戶制度”。

當時的情況是,基層財政部門依據上級相關部門的指導意見,已經對農村村集體賬戶進行過清零,行業(yè)政策有障礙。其次是村民委員會組織法賦予的村內財務自治,客觀上會造成法理意義上的越界管理的障礙,加之開設基本賬戶所涉質監(jiān)、人行、商業(yè)銀行等部門行業(yè)政策碎片化阻滯,開設基本賬戶困難重重。最主要的是,國內對基層農村財務管理上探索的成功經驗鳳毛麟角。

財政部門的政策行不通,就依據農業(yè)部門的;村民委員會組織法有障礙,就應群眾要求搞委托代理,義務管理財務;行業(yè)部門業(yè)務阻隔,就召集統(tǒng)一座談討論……

“當時有政策風險、法律風險,但想到大的方向不會有錯,就大膽試?？偟脑瓌t就是以從嚴治黨為抓手,推動政府職能部門服務前伸下延,以堅持解決問題為導向的系列制度創(chuàng)新”。

探索的結果是,原來財政部門幾近廢棄的“會計核算”制度又派上用場,下延到基層農村。

2014年,府谷縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級選擇田家寨鎮(zhèn)、古城鎮(zhèn)開始試行探索。

一年下來,效果很不錯。2015年,府谷縣紀委、監(jiān)察局出臺了《關于規(guī)范村級財務管理有關事項的暫行規(guī)定》、府谷縣財政局也相應出臺配套文件。村級基本存款賬戶“村財村用鄉(xiāng)代管”的制度在全縣推開。

“當時的條件是,村干部的待遇上去了,職位競爭也激烈了,就具備了管人管財的條件,所以我們全面推行。欣喜的是,因為取得了較好的經濟與社會效益,2015年的12月,榆林市紀委發(fā)文要求全市推廣府谷的經驗。”李勝元說。

村民回歸“組織身份”

有著國際貿易、財務管理知識背景的溫鵬飛,是府谷縣紀委主導農村系列改革的前沿實踐者,從毗鄰內蒙古自治區(qū)的古城鎮(zhèn),到傳說中楊業(yè)與折賽花喜結連理的孤山鎮(zhèn),他也實踐著時下最為熱鬧的“互聯(lián)網+”村務公開。

“你好,你收到的這條短信來自于孤山鎮(zhèn)村務公開信息監(jiān)督管理平臺,是邀請你參與監(jiān)督村務的新模式。你可回復短信提出監(jiān)督意見、問詢事項,如實舉報黨員干部在精準扶貧脫貧、生態(tài)環(huán)境保護、規(guī)范市場環(huán)境、侵害群眾利益方面的違紀違法行為。我們將盡快予以調查并回復。謝謝(孤山鎮(zhèn))(村務通)。”

2017年5月25日,作為基層一級推送平臺,府谷縣孤山鎮(zhèn)向轄區(qū)內5095名入網群眾發(fā)送了上述信息。

“效果還不錯,有咨詢入黨的,有咨詢脫貧、低保等政策的,也有直接反映基層干部不作為的。我們及時反饋、處理后,互動量慢慢就上來了。”溫鵬飛介紹說,府谷縣從2016年開始,在全縣232個行政村推廣的村務公開信息監(jiān)督管理平臺。

“最初的設計很簡單,就是想整合一下現(xiàn)代通信與互聯(lián)網,做一個信息群發(fā)推送平臺,將村民最關心的黨務、村務、財務以手機信息的方式向轄區(qū)內群眾公開。”溫鵬飛說,“進入操作階段,才發(fā)現(xiàn)要做的事太多,從信息的采集、編輯再到推送,因為國內沒有現(xiàn)成經驗可借鑒,既要依靠現(xiàn)代軟件技術公司幫助,又要在制度設計上建立一套既能普遍推廣又具有可操作性的規(guī)章制度,千頭萬緒太復雜。”

開弓沒有回頭箭。府谷縣黨風政風監(jiān)督室的一班人馬在總結前兩年“企信通”“微信通”的基礎上,動員各種資源、吃住在單位,連續(xù)奮戰(zhàn)8個月,設計出打破原來傳統(tǒng)村務公開因時間空間受限的全新村務公開平臺。

“當時最簡單的想法就是解決群眾的知情權,但實踐中發(fā)現(xiàn)參與權與隱私權又無法得到保障。又奮戰(zhàn)兩個月,村務公開信息監(jiān)督管理平臺才初具雛形。”張新宇回憶說。

“我們在實施過程中發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)的村務公開存在內容不規(guī)范、時間不及時、程序不嚴謹、形式不豐富、受眾范圍小、內控機制不完善、重公開結果輕管理等問題。為有效解決這些問題,我縣在多次調研論證的基礎上,先行先試,在全縣全面推行了‘互聯(lián)網+’村務公開制度,實現(xiàn)了村務公開透明并能與百姓互動,可溯、可查、易監(jiān)管,信息受眾全覆蓋的目的。”張新宇說。

記者調查了解到,府谷縣村務公開信息監(jiān)督管理平臺發(fā)布有8類47項村務公開內容,涉及黨務、村務、財務、黨風廉政、便民服務等,并重點做好村民反饋信息的處置和回復。

與傳統(tǒng)村務公開方式不同的是,府谷將對基層單位的監(jiān)督轉變?yōu)楸O(jiān)督與服務并重,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全程參與村務監(jiān)督,圍繞黨風廉政建設重點工作,為村組織管理活動提供各類服務,并將服務情況轉化為村務公開內容。

“從管理職能上看,我們實質上就是利用互聯(lián)網技術,將百姓與職能部門連接起來,特別是打破時空限制讓更多外出務工的農民無需回家、回村就能回歸組織。村民組織身份回歸了,他享有的各項權益就有了實現(xiàn)的保障。”李勝元如此認為。

網絡助力有效溝通

“我們就是要適應基層農村管理新變化,給社會治理服務所涉及的兩頭提供一個可打破時間空間的新通道,建立起社會成員的有效溝通渠道。”在李勝元看來,基層社會治理創(chuàng)新的根本,還是要看能否建立起連接社會成員之間的有效溝通渠道。

府谷縣232個行政村所屬的1301個自然村中,截至2017年5月12日,各鎮(zhèn)按照“村不漏戶、戶不漏號”原則,確保“一戶一人一號”,已有84857個手機號碼登記造冊、錄入平臺,其中流出人口45327人的通訊號碼也全部錄入,占總錄入量的53.42%,基本上做到了全縣19萬農業(yè)人口信息受眾全覆蓋。

“我們構建完善的網絡組織,首先是確保百姓利用網絡享有法律允許范圍內對村務政務的知情權,在保障他們隱私權的同時,最大限度發(fā)揮村民對基層治理工作的參與權。我們在制度頂層設計上,就基于這個初衷,在探索過程中得到省、市紀委的大力支持,其中榆林市委常委、紀委書記張凱盈曾多次實地調研指導。”李勝元說。

2017年,府谷縣利用村務公開信息監(jiān)督管理平臺,累計發(fā)送黨務公開、財務公開、村務公開、黨風廉政等公開信息810466條,收集村民反饋信息1881條,處置有效信息491條,處置有效問題線索167條。

經過一年多的實踐和不斷總結完善,這項制度取得了明顯的成效,農村民主管理更加規(guī)范透明,村組干部的群眾滿意度顯著提升,群眾參與村級管理的積極性明顯增強,農村基層信訪舉報量顯著下降。2016年全縣信訪總批次與前幾年相比下降28%、信訪總人數下降24%。

“實施村級基本存款賬戶制度,讓群眾徹底放心了。老百姓都知道現(xiàn)在財務的支配權不在村干部手里了,有制度會約束過去村干部的任性,群眾首先在財務方面放心了;推行‘互聯(lián)網+’村務公開,讓村務、財務等老百姓最關心的問題全部公開透明化了,這樣就將橫在村民和干部之間的一堵隱形墻打掉了,干部群眾做到互信,關系也就和諧了,黨心民心也就相通了。”2017年6月10日,前來向府谷取經的榆林市橫山縣紀委常委、監(jiān)察局局長劉曄軍高度分析評價了府谷縣的系列改革探索。