作者｜存款保險基金管理公司課題組「課題組主持人：王玉玲，系存款保險基金管理公司董事長、黨委書記」

自2008年國際金融危機以來，為應對系統(tǒng)性風險，美國建立了以存款保險為主的危機管理機制，核心是具備嚴格的啟動程序和快速有效的決策響應機制。面對硅谷銀行（Silicon Valley Bank，SVB）倒閉，聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）迅速應對，嚴格按照法律授權，同時注重市場預期，相機抉擇使用處置工具，從最初的償付受保存款，迅速轉變?yōu)閱印跋到y(tǒng)性風險例外”條款保障全部存款，極大穩(wěn)定了市場情緒，防范風險傳染外溢。

美國以存款保險為主的危機管理框架

(資料圖片僅供參考)

●針對個體風險，嚴格遵循“處置成本最小化”原則

《聯邦存款保險法》第13（c）（4）（A）和（E）規(guī)定，FDIC使用存款保險基金處置投保機構應嚴格遵循“處置成本最小化”原則，即存款保險基金損失不得超過依法保障受保存款情形下的凈損失。

●針對系統(tǒng)性風險，在嚴格的限定條件和決策程序下啟動“系統(tǒng)性風險例外”條款

為了應對銀行業(yè)金融機構的系統(tǒng)性風險，《聯邦存款保險法》第13（c）（4）（G）規(guī)定了“系統(tǒng)性風險例外”，明確在緊急狀況下，如果遵循“處置成本最小化”原則可能會“嚴重危害經濟或金融穩(wěn)定”，且采取“系統(tǒng)性風險例外”條款可以避免或減輕對經濟或金融體系的不利影響，FDIC可以突破“處置成本最小化”限制。同時規(guī)定了嚴格的限定條件和決策程序，防止“系統(tǒng)性風險例外”條款被濫用。

嚴格的限定條件。只有在投保機構處于破產清算狀態(tài)，且FDIC已經被指定為接管人的情形下，才能使用“系統(tǒng)性風險例外”條款，確保在公共資金承擔損失前，原股東和無擔保債權人先承擔損失。

明確的決策程序。緊急狀況下，在美聯儲理事會三分之二以上理事和FDIC董事會三分之二以上董事投票同意后，由FDIC和美聯儲聯合提出適用“系統(tǒng)性風險例外”條款的書面處置建議。建議經財政部長按程序報總統(tǒng)批準后，FDIC根據“系統(tǒng)性風險例外”條款的授權采取必要的救助措施。

SVB倒閉事件的危機管理過程

在SVB倒閉事件中，美國處置當局依托成熟的危機管理機制快速處置SVB風險，對迅速穩(wěn)定危機發(fā)揮了重要作用。從應對過程看，美國此次危機管理實際上經歷了兩個階段。

3月10日，美國處置當局最初判斷SVB倒閉屬于個體風險，處置策略嚴格遵循“處置成本最小化”原則。在破產前三天（3月7日），SVB還連續(xù)5年被福布斯雜志評為美國最佳銀行。誘發(fā)SVB快速倒閉的直接導火索是3月8日發(fā)布的金融資產出售及融資計劃產生負面輿情，導致儲戶擠兌，從而引發(fā)SVB流動性危機。美國處置當局最初判斷SVB倒閉屬于個體風險，并迅速介入應對。在3月10日，美國加州金融保護與創(chuàng)新部門（DFPI）宣布關閉SVB后，FDIC采取通過保障25萬美元以下受保存款，并對非受保存款提供一定比例的預付款（后續(xù)還將從SVB的資產處置中進一步受償）的策略，來穩(wěn)定儲戶信心，防范擠兌風險外溢。

3月12日，美國處置當局對SVB倒閉的處置策略迅速重大轉變，援引了“系統(tǒng)性風險例外”（Systemic Risk Exception）條款。由于SVB非受保存款面臨的損失不確定性引起了市場恐慌，在SVB倒閉后的幾個小時內，簽字銀行（Signature Bank）就流失了接近20％的存款，隨即也面臨著倒閉風險。周末期間，恐慌逐步在市場蔓延，銀行體系存款開始流向國債和貨幣市場基金。這一系列連鎖反應使得美國處置當局立即重新審視對SVB的處置策略。3月12日，綜合考慮防范系統(tǒng)性風險與防范道德風險，經美聯儲、FDIC判斷，由財長報請總統(tǒng)決策，最終確定SVB倒閉屬于系統(tǒng)性風險，對SVB和簽字銀行存款全額保障，有效安撫了市場信心。同時明確納稅人不會因此承擔損失，且SVB股東和無擔保債權人不受保護，高管也被免職，以嚴肅市場紀律。

FDIC處置SVB的具體策略及成本分析

最初判定為個體風險時，FDIC基于“處置成本最小化”原則，采取存款償付策略，設立圣克拉拉存款保險國民銀行承接受保存款。在出現風險外溢并援引“系統(tǒng)性風險例外”條款后，FDIC立即改變處置策略，轉為采取過橋銀行策略，設立硅谷過橋銀行承接SVB全部存款及幾乎全部資產。

●設立硅谷過橋銀行的原因分析

一是直接實施清算會導致資產遭到較大貶損，也會嚴重影響金融服務。截至2022年末，SVB持有至到期證券與可供出售證券金額合計1174億美元（占總資產比例55％），在美聯儲加息背景下，SVB證券資產已產生較大浮虧，若直接清算將使SVB資產遭到較大貶損。同時，SVB與近一半美國風險投資支持的科技和生命科學企業(yè)存在業(yè)務往來，若直接清算將嚴重影響SVB對上述企業(yè)的金融服務。

二是當時難以找到感興趣的健康金融機構對其進行收購承接。一方面，SVB倒閉較為突然，留給FDIC尋找潛在收購方的時間較短。另一方面，當時SVB海外子公司和分行正面臨當地監(jiān)管部門處置，如英國央行以1英鎊價格將SVB英國子公司（SVB UK）出售給匯豐銀行，在各國處置政策未最終明晰前，SVB資產損失不確定性較大，難以引起金融機構的興趣。

三是為后續(xù)風險處置贏得時間，最大限度保留SVB經營價值。設立過橋銀行可以保障SVB的金融服務不中斷，實現資產、負債、業(yè)務平穩(wěn)過渡，有效避免對SVB服務的初創(chuàng)企業(yè)抽貸、斷貸的風險。同時使SVB的資產在持續(xù)經營環(huán)境下得到保值，并為感興趣的潛在收購方提供充足時間來評估SVB價值，有助于健康銀行實施收購承接，后續(xù)通過債務重組等多種方式盤活資產，實現資產最大化回收，以最大限度保留SVB經營價值，發(fā)揮逆周期處置作用。

●過橋銀行的具體操作

轉移存款和資產。根據美國《國民存款優(yōu)先權修正案》規(guī)定，債權清償順序為有擔保債權、清算人的管理費用、存款債權、其他一般或高級負債、次級債務、股東權益。因此，在過橋銀行或收購承接過程中，FDIC需根據資產情況，按照債權清償順序轉移負債，以確保各債權人得到依法公平清償。

3月12日，FDIC立即將SVB幾乎全部資產1670億美元及全部存款1190億美元轉移到硅谷過橋銀行。無擔保債權和股東權益則保留在SVB待后續(xù)破產清算。這意味著FDIC預計，SVB有效資產最多僅能覆蓋存款，無擔保債權和股東權益將承擔全部損失，否則應保留部分資產用于無擔保債權和股東權益分配。

出售硅谷過橋銀行。設立硅谷過橋銀行是FDIC采取的一種過渡策略，最終目的是盡快以合適的價格向市場出售。3月15日，FDIC就啟動過橋銀行競標程序，為吸引更多的潛在收購方，3月20日將競標時間延長至3月24日。競標期間，共18個潛在收購方進行投標，最終由第一公民銀行和信托公司（First-Citizens Bank and Trust Company）（以下簡稱“第一公民銀行”）競得。

第一公民銀行折價收購硅谷過橋銀行資產754.77億美元（折價后合計590.27億美元），并承接負債590.27億美元。具體來看，收購的資產包括：6.59億美元現金、721.14億美元貸款及27.04億美元其他資產，其中721.14億美元貸款折價164.5億美元。承接的負債包括：564.91億美元存款及25.36億美元其他負債。

FDIC提供損失分擔及流動性支持。為保障第一公民銀行流動性充足，FDIC購買了第一公民銀行發(fā)行的5年期票據（票面金額350億美元，年利率為3.5％），并承諾在2年內可提供700億美元上限的流動性便利。同時，FDIC與第一公民銀行簽訂損失分擔協議，約定第一公民銀行收購的600億美元商業(yè)貸款超過50億美元的損失由FDIC分擔50％，相應的收益由FDIC分享50％。為此，FDIC獲得第一公民銀行股份公司（First Citizens BancShares，是第一公民銀行的控股公司）的股權增值權（以現金結算），潛在價值最高為5億美元。

●處置成本分析

從整個處置過程及處置邏輯推測，SVB倒閉時，幾乎全部資產約1670億美元，以及約1215.36億美元的存款和其他負債被轉移到硅谷過橋銀行，剩余約454.64億美元的無擔保債權和股東權益保留在SVB待后續(xù)破產清算。收購承接時，硅谷過橋銀行約1670億美元總資產中，約754.77億美元貸款和其他資產由第一公民銀行收購，剩余約915.23億美元的證券和其他資產保留在硅谷過橋銀行待后續(xù)破產清算；硅谷過橋銀行約1215.36億美元總負債中，約590.27億美元的存款和其他負債由第一公民銀行承接，約625.09億美元的FDIC代位受償權①保留在硅谷過橋銀行待后續(xù)破產清算。

基于上述推測分析，由于FDIC的代位受償權優(yōu)先于無擔保債權和股東權益，因此，保留在硅谷過橋銀行破產清算中的915.23億美元證券和其他資產應優(yōu)先分配給FDIC。根據FDIC目前預計，FDIC處置SVB的成本約為200億美元，其中約88％（即176億美元）為保障SVB非受保存款的成本。這意味著915.23億美元資產未來處置回收約為425.09億美元②（扣除清算管理費用），資產回收率約46.45％。同時，保留在SVB破產清算中的約454.64億美元無擔保債權和股東權益全部承擔損失（以FDIC最終實際處置結果為準）。

表1 收購承接及破產模擬界面

單位：億美元

注：1.根據FDIC和第一公民銀行官網數據整理。

2.由于FDIC保障存款承擔了損失，根據存款優(yōu)先受償的規(guī)定，即使SVB破產界面有資產也應優(yōu)先分配給FDIC，因此，假設硅谷銀行破產界面有效資產（扣除清算管理費用）為零。

3.該模擬界面為推測分析結果，以FDIC最終實際處置結果為準。

經驗與啟示

一是嚴格系統(tǒng)性風險判定標準和啟動條件。美國危機管理機制在權衡防范系統(tǒng)性風險和道德風險的關系上，取得了較好實踐。1991年《聯邦存款保險公司改進法案》設置“系統(tǒng)性風險例外”條款時，明確了嚴格的判定標準，須由FDIC和美聯儲聯合判定。為防范該條款被濫用，2010年《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》進一步限定“系統(tǒng)性風險例外”條款的使用，以確保在公共資金承擔損失前，原股東和無擔保債權人先承擔損失，嚴肅市場紀律。

二是建立快速明確的系統(tǒng)性風險決策程序。由于系統(tǒng)性風險傳染速度快、外溢性強、影響范圍廣，美國在嚴格限定“系統(tǒng)性風險例外”條款使用條件的同時，建立了快速明確的系統(tǒng)性風險決策程序，切實提高風險應對效率。在SVB倒閉出現風險外溢后，美國危機管理機制迅速反應，經美聯儲、FDIC判斷，由財長報請總統(tǒng)決策后立即啟用“系統(tǒng)性風險例外”條款，從識別到判定再到啟用的整個決策過程歷時不到48小時，快速穩(wěn)定了市場情緒。

三是發(fā)揮存款保險基金在系統(tǒng)性風險處置中的作用。存款保險制度作為金融安全網的重要支柱之一，是保護存款人利益、防范化解金融風險、維護金融體系穩(wěn)定的重要基礎性制度安排。在處置實踐中，美國建立了以存款保險為主的危機管理機制。具體來看，FDIC既是系統(tǒng)性風險的判定者之一，又承擔具體的風險處置責任，相機抉擇使用處置工具，靈活處置問題銀行，在維護美國金融體系穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。

四是堅持市場化、法治化的處置原則。一方面是確保各債權人得到依法公平清償。在過橋銀行或收購承接過程中，FDIC根據資產狀況，按照法定破產清償順序轉移負債，確保各債權人的保障程度不低于破產清算下的清償率。如處置SVB時，基于SVB有效資產最多僅能覆蓋存款的預估，FDIC按照債權清償順序，將全部存款和幾乎全部資產轉移至硅谷過橋銀行。另一方面是引入市場競爭最大化實現銀行經營價值。在處置過程中，FDIC主要通過招標遴選收購承接方，市場化出售經營價值，實現處置成本最小。在緊急情況下，FDIC設立過橋銀行后，隨后也會迅速向市場營銷出售。如處置SVB時，從FDIC設立硅谷過橋銀行到市場化出售歷時僅半個月。

五是實現處置成本在市場與公共部門、當期與未來間的合理分擔。美國的危機管理機制通過合理分擔處置成本，有效降低公共部門處置成本。一般來說，納稅人不承擔損失，并且FDIC承擔損失前，無擔保債權和股東權益依法先承擔損失。在針對個體風險時，非受保存款也要依法承擔損失，從而實現處置成本在市場與公共部門間合理分擔。在具體處置時，FDIC通常采取損失分擔策略，與收購承接方在未來一定時期內分擔損失并共享收益，吸引收購承接方承接資產與負債，同時激勵其最大化回收資產，以減少FDIC當期支出、增加未來收益，從而實現處置成本在當期與未來間的合理分擔，降低處置成本。

①3月12日，硅谷過橋銀行承接SVB總資產約1670億美元及總存款約1190億美元；3月26日第一公民收購承接時，硅谷過橋銀行總資產約1670億美元，基本保持不變，總存款約564.91億美元，減少625.09億美元。據此可推測，FDIC至少提供了625.09億美元資金保障儲戶取款，并獲得相應代位受償權。

②假設第一公民銀行收購的商業(yè)貸款在未來5年內未出現超過50億美元的損失，即FDIC未因損失分擔協議遭受損失。

本文源自中國金融雜志