作者｜存款保險(xiǎn)基金管理公司課題組「課題組主持人：王玉玲，系存款保險(xiǎn)基金管理公司董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記」

自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，為應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)建立了以存款保險(xiǎn)為主的危機(jī)管理機(jī)制，核心是具備嚴(yán)格的啟動(dòng)程序和快速有效的決策響應(yīng)機(jī)制。面對(duì)硅谷銀行（Silicon Valley Bank，SVB）倒閉，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC）迅速應(yīng)對(duì)，嚴(yán)格按照法律授權(quán)，同時(shí)注重市場(chǎng)預(yù)期，相機(jī)抉擇使用處置工具，從最初的償付受保存款，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閱?dòng)“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款保障全部存款，極大穩(wěn)定了市場(chǎng)情緒，防范風(fēng)險(xiǎn)傳染外溢。

美國(guó)以存款保險(xiǎn)為主的危機(jī)管理框架

(資料圖片僅供參考)

●針對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格遵循“處置成本最小化”原則

《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第13（c）（4）（A）和（E）規(guī)定，F(xiàn)DIC使用存款保險(xiǎn)基金處置投保機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵循“處置成本最小化”原則，即存款保險(xiǎn)基金損失不得超過(guò)依法保障受保存款情形下的凈損失。

●針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在嚴(yán)格的限定條件和決策程序下啟動(dòng)“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款

為了應(yīng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第13（c）（4）（G）規(guī)定了“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”，明確在緊急狀況下，如果遵循“處置成本最小化”原則可能會(huì)“嚴(yán)重危害經(jīng)濟(jì)或金融穩(wěn)定”，且采取“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款可以避免或減輕對(duì)經(jīng)濟(jì)或金融體系的不利影響，F(xiàn)DIC可以突破“處置成本最小化”限制。同時(shí)規(guī)定了嚴(yán)格的限定條件和決策程序，防止“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款被濫用。

嚴(yán)格的限定條件。只有在投保機(jī)構(gòu)處于破產(chǎn)清算狀態(tài)，且FDIC已經(jīng)被指定為接管人的情形下，才能使用“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款，確保在公共資金承擔(dān)損失前，原股東和無(wú)擔(dān)保債權(quán)人先承擔(dān)損失。

明確的決策程序。緊急狀況下，在美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)三分之二以上理事和FDIC董事會(huì)三分之二以上董事投票同意后，由FDIC和美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合提出適用“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款的書(shū)面處置建議。建議經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)按程序報(bào)總統(tǒng)批準(zhǔn)后，F(xiàn)DIC根據(jù)“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款的授權(quán)采取必要的救助措施。

SVB倒閉事件的危機(jī)管理過(guò)程

在SVB倒閉事件中，美國(guó)處置當(dāng)局依托成熟的危機(jī)管理機(jī)制快速處置SVB風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)迅速穩(wěn)定危機(jī)發(fā)揮了重要作用。從應(yīng)對(duì)過(guò)程看，美國(guó)此次危機(jī)管理實(shí)際上經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

3月10日，美國(guó)處置當(dāng)局最初判斷SVB倒閉屬于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，處置策略嚴(yán)格遵循“處置成本最小化”原則。在破產(chǎn)前三天（3月7日），SVB還連續(xù)5年被福布斯雜志評(píng)為美國(guó)最佳銀行。誘發(fā)SVB快速倒閉的直接導(dǎo)火索是3月8日發(fā)布的金融資產(chǎn)出售及融資計(jì)劃產(chǎn)生負(fù)面輿情，導(dǎo)致儲(chǔ)戶擠兌，從而引發(fā)SVB流動(dòng)性危機(jī)。美國(guó)處置當(dāng)局最初判斷SVB倒閉屬于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，并迅速介入應(yīng)對(duì)。在3月10日，美國(guó)加州金融保護(hù)與創(chuàng)新部門(mén)（DFPI）宣布關(guān)閉SVB后，F(xiàn)DIC采取通過(guò)保障25萬(wàn)美元以下受保存款，并對(duì)非受保存款提供一定比例的預(yù)付款（后續(xù)還將從SVB的資產(chǎn)處置中進(jìn)一步受償）的策略，來(lái)穩(wěn)定儲(chǔ)戶信心，防范擠兌風(fēng)險(xiǎn)外溢。

3月12日，美國(guó)處置當(dāng)局對(duì)SVB倒閉的處置策略迅速重大轉(zhuǎn)變，援引了“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”（Systemic Risk Exception）條款。由于SVB非受保存款面臨的損失不確定性引起了市場(chǎng)恐慌，在SVB倒閉后的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，簽字銀行（Signature Bank）就流失了接近20％的存款，隨即也面臨著倒閉風(fēng)險(xiǎn)。周末期間，恐慌逐步在市場(chǎng)蔓延，銀行體系存款開(kāi)始流向國(guó)債和貨幣市場(chǎng)基金。這一系列連鎖反應(yīng)使得美國(guó)處置當(dāng)局立即重新審視對(duì)SVB的處置策略。3月12日，綜合考慮防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與防范道德風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC判斷，由財(cái)長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)總統(tǒng)決策，最終確定SVB倒閉屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)SVB和簽字銀行存款全額保障，有效安撫了市場(chǎng)信心。同時(shí)明確納稅人不會(huì)因此承擔(dān)損失，且SVB股東和無(wú)擔(dān)保債權(quán)人不受保護(hù)，高管也被免職，以嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律。

FDIC處置SVB的具體策略及成本分析

最初判定為個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，F(xiàn)DIC基于“處置成本最小化”原則，采取存款償付策略，設(shè)立圣克拉拉存款保險(xiǎn)國(guó)民銀行承接受保存款。在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)外溢并援引“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款后，F(xiàn)DIC立即改變處置策略，轉(zhuǎn)為采取過(guò)橋銀行策略，設(shè)立硅谷過(guò)橋銀行承接SVB全部存款及幾乎全部資產(chǎn)。

●設(shè)立硅谷過(guò)橋銀行的原因分析

一是直接實(shí)施清算會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)遭到較大貶損，也會(huì)嚴(yán)重影響金融服務(wù)。截至2022年末，SVB持有至到期證券與可供出售證券金額合計(jì)1174億美元（占總資產(chǎn)比例55％），在美聯(lián)儲(chǔ)加息背景下，SVB證券資產(chǎn)已產(chǎn)生較大浮虧，若直接清算將使SVB資產(chǎn)遭到較大貶損。同時(shí)，SVB與近一半美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資支持的科技和生命科學(xué)企業(yè)存在業(yè)務(wù)往來(lái)，若直接清算將嚴(yán)重影響SVB對(duì)上述企業(yè)的金融服務(wù)。

二是當(dāng)時(shí)難以找到感興趣的健康金融機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行收購(gòu)承接。一方面，SVB倒閉較為突然，留給FDIC尋找潛在收購(gòu)方的時(shí)間較短。另一方面，當(dāng)時(shí)SVB海外子公司和分行正面臨當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)處置，如英國(guó)央行以1英鎊價(jià)格將SVB英國(guó)子公司（SVB UK）出售給匯豐銀行，在各國(guó)處置政策未最終明晰前，SVB資產(chǎn)損失不確定性較大，難以引起金融機(jī)構(gòu)的興趣。

三是為后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)處置贏得時(shí)間，最大限度保留SVB經(jīng)營(yíng)價(jià)值。設(shè)立過(guò)橋銀行可以保障SVB的金融服務(wù)不中斷，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)平穩(wěn)過(guò)渡，有效避免對(duì)SVB服務(wù)的初創(chuàng)企業(yè)抽貸、斷貸的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)使SVB的資產(chǎn)在持續(xù)經(jīng)營(yíng)環(huán)境下得到保值，并為感興趣的潛在收購(gòu)方提供充足時(shí)間來(lái)評(píng)估SVB價(jià)值，有助于健康銀行實(shí)施收購(gòu)承接，后續(xù)通過(guò)債務(wù)重組等多種方式盤(pán)活資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)最大化回收，以最大限度保留SVB經(jīng)營(yíng)價(jià)值，發(fā)揮逆周期處置作用。

●過(guò)橋銀行的具體操作

轉(zhuǎn)移存款和資產(chǎn)。根據(jù)美國(guó)《國(guó)民存款優(yōu)先權(quán)修正案》規(guī)定，債權(quán)清償順序?yàn)橛袚?dān)保債權(quán)、清算人的管理費(fèi)用、存款債權(quán)、其他一般或高級(jí)負(fù)債、次級(jí)債務(wù)、股東權(quán)益。因此，在過(guò)橋銀行或收購(gòu)承接過(guò)程中，F(xiàn)DIC需根據(jù)資產(chǎn)情況，按照債權(quán)清償順序轉(zhuǎn)移負(fù)債，以確保各債權(quán)人得到依法公平清償。

3月12日，F(xiàn)DIC立即將SVB幾乎全部資產(chǎn)1670億美元及全部存款1190億美元轉(zhuǎn)移到硅谷過(guò)橋銀行。無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益則保留在SVB待后續(xù)破產(chǎn)清算。這意味著FDIC預(yù)計(jì)，SVB有效資產(chǎn)最多僅能覆蓋存款，無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益將承擔(dān)全部損失，否則應(yīng)保留部分資產(chǎn)用于無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益分配。

出售硅谷過(guò)橋銀行。設(shè)立硅谷過(guò)橋銀行是FDIC采取的一種過(guò)渡策略，最終目的是盡快以合適的價(jià)格向市場(chǎng)出售。3月15日，F(xiàn)DIC就啟動(dòng)過(guò)橋銀行競(jìng)標(biāo)程序，為吸引更多的潛在收購(gòu)方，3月20日將競(jìng)標(biāo)時(shí)間延長(zhǎng)至3月24日。競(jìng)標(biāo)期間，共18個(gè)潛在收購(gòu)方進(jìn)行投標(biāo)，最終由第一公民銀行和信托公司（First-Citizens Bank and Trust Company）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“第一公民銀行”）競(jìng)得。

第一公民銀行折價(jià)收購(gòu)硅谷過(guò)橋銀行資產(chǎn)754.77億美元（折價(jià)后合計(jì)590.27億美元），并承接負(fù)債590.27億美元。具體來(lái)看，收購(gòu)的資產(chǎn)包括：6.59億美元現(xiàn)金、721.14億美元貸款及27.04億美元其他資產(chǎn)，其中721.14億美元貸款折價(jià)164.5億美元。承接的負(fù)債包括：564.91億美元存款及25.36億美元其他負(fù)債。

FDIC提供損失分擔(dān)及流動(dòng)性支持。為保障第一公民銀行流動(dòng)性充足，F(xiàn)DIC購(gòu)買(mǎi)了第一公民銀行發(fā)行的5年期票據(jù)（票面金額350億美元，年利率為3.5％），并承諾在2年內(nèi)可提供700億美元上限的流動(dòng)性便利。同時(shí)，F(xiàn)DIC與第一公民銀行簽訂損失分擔(dān)協(xié)議，約定第一公民銀行收購(gòu)的600億美元商業(yè)貸款超過(guò)50億美元的損失由FDIC分擔(dān)50％，相應(yīng)的收益由FDIC分享50％。為此，F(xiàn)DIC獲得第一公民銀行股份公司（First Citizens BancShares，是第一公民銀行的控股公司）的股權(quán)增值權(quán)（以現(xiàn)金結(jié)算），潛在價(jià)值最高為5億美元。

●處置成本分析

從整個(gè)處置過(guò)程及處置邏輯推測(cè)，SVB倒閉時(shí)，幾乎全部資產(chǎn)約1670億美元，以及約1215.36億美元的存款和其他負(fù)債被轉(zhuǎn)移到硅谷過(guò)橋銀行，剩余約454.64億美元的無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益保留在SVB待后續(xù)破產(chǎn)清算。收購(gòu)承接時(shí)，硅谷過(guò)橋銀行約1670億美元總資產(chǎn)中，約754.77億美元貸款和其他資產(chǎn)由第一公民銀行收購(gòu)，剩余約915.23億美元的證券和其他資產(chǎn)保留在硅谷過(guò)橋銀行待后續(xù)破產(chǎn)清算；硅谷過(guò)橋銀行約1215.36億美元總負(fù)債中，約590.27億美元的存款和其他負(fù)債由第一公民銀行承接，約625.09億美元的FDIC代位受償權(quán)①保留在硅谷過(guò)橋銀行待后續(xù)破產(chǎn)清算。

基于上述推測(cè)分析，由于FDIC的代位受償權(quán)優(yōu)先于無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益，因此，保留在硅谷過(guò)橋銀行破產(chǎn)清算中的915.23億美元證券和其他資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先分配給FDIC。根據(jù)FDIC目前預(yù)計(jì)，F(xiàn)DIC處置SVB的成本約為200億美元，其中約88％（即176億美元）為保障SVB非受保存款的成本。這意味著915.23億美元資產(chǎn)未來(lái)處置回收約為425.09億美元②（扣除清算管理費(fèi)用），資產(chǎn)回收率約46.45％。同時(shí)，保留在SVB破產(chǎn)清算中的約454.64億美元無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益全部承擔(dān)損失（以FDIC最終實(shí)際處置結(jié)果為準(zhǔn)）。

表1 收購(gòu)承接及破產(chǎn)模擬界面

單位：億美元

注：1.根據(jù)FDIC和第一公民銀行官網(wǎng)數(shù)據(jù)整理。

2.由于FDIC保障存款承擔(dān)了損失，根據(jù)存款優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定，即使SVB破產(chǎn)界面有資產(chǎn)也應(yīng)優(yōu)先分配給FDIC，因此，假設(shè)硅谷銀行破產(chǎn)界面有效資產(chǎn)（扣除清算管理費(fèi)用）為零。

3.該模擬界面為推測(cè)分析結(jié)果，以FDIC最終實(shí)際處置結(jié)果為準(zhǔn)。

經(jīng)驗(yàn)與啟示

一是嚴(yán)格系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)判定標(biāo)準(zhǔn)和啟動(dòng)條件。美國(guó)危機(jī)管理機(jī)制在權(quán)衡防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系上，取得了較好實(shí)踐。1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》設(shè)置“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款時(shí)，明確了嚴(yán)格的判定標(biāo)準(zhǔn)，須由FDIC和美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合判定。為防范該條款被濫用，2010年《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》進(jìn)一步限定“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款的使用，以確保在公共資金承擔(dān)損失前，原股東和無(wú)擔(dān)保債權(quán)人先承擔(dān)損失，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律。

二是建立快速明確的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)決策程序。由于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳染速度快、外溢性強(qiáng)、影響范圍廣，美國(guó)在嚴(yán)格限定“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款使用條件的同時(shí)，建立了快速明確的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)決策程序，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效率。在SVB倒閉出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)外溢后，美國(guó)危機(jī)管理機(jī)制迅速反應(yīng)，經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC判斷，由財(cái)長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)總統(tǒng)決策后立即啟用“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外”條款，從識(shí)別到判定再到啟用的整個(gè)決策過(guò)程歷時(shí)不到48小時(shí)，快速穩(wěn)定了市場(chǎng)情緒。

三是發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用。存款保險(xiǎn)制度作為金融安全網(wǎng)的重要支柱之一，是保護(hù)存款人利益、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性制度安排。在處置實(shí)踐中，美國(guó)建立了以存款保險(xiǎn)為主的危機(jī)管理機(jī)制。具體來(lái)看，F(xiàn)DIC既是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的判定者之一，又承擔(dān)具體的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，相機(jī)抉擇使用處置工具，靈活處置問(wèn)題銀行，在維護(hù)美國(guó)金融體系穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。

四是堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化的處置原則。一方面是確保各債權(quán)人得到依法公平清償。在過(guò)橋銀行或收購(gòu)承接過(guò)程中，F(xiàn)DIC根據(jù)資產(chǎn)狀況，按照法定破產(chǎn)清償順序轉(zhuǎn)移負(fù)債，確保各債權(quán)人的保障程度不低于破產(chǎn)清算下的清償率。如處置SVB時(shí)，基于SVB有效資產(chǎn)最多僅能覆蓋存款的預(yù)估，F(xiàn)DIC按照債權(quán)清償順序，將全部存款和幾乎全部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至硅谷過(guò)橋銀行。另一方面是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最大化實(shí)現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)價(jià)值。在處置過(guò)程中，F(xiàn)DIC主要通過(guò)招標(biāo)遴選收購(gòu)承接方，市場(chǎng)化出售經(jīng)營(yíng)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)處置成本最小。在緊急情況下，F(xiàn)DIC設(shè)立過(guò)橋銀行后，隨后也會(huì)迅速向市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)出售。如處置SVB時(shí)，從FDIC設(shè)立硅谷過(guò)橋銀行到市場(chǎng)化出售歷時(shí)僅半個(gè)月。

五是實(shí)現(xiàn)處置成本在市場(chǎng)與公共部門(mén)、當(dāng)期與未來(lái)間的合理分擔(dān)。美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制通過(guò)合理分擔(dān)處置成本，有效降低公共部門(mén)處置成本。一般來(lái)說(shuō)，納稅人不承擔(dān)損失，并且FDIC承擔(dān)損失前，無(wú)擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益依法先承擔(dān)損失。在針對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，非受保存款也要依法承擔(dān)損失，從而實(shí)現(xiàn)處置成本在市場(chǎng)與公共部門(mén)間合理分擔(dān)。在具體處置時(shí)，F(xiàn)DIC通常采取損失分擔(dān)策略，與收購(gòu)承接方在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)分擔(dān)損失并共享收益，吸引收購(gòu)承接方承接資產(chǎn)與負(fù)債，同時(shí)激勵(lì)其最大化回收資產(chǎn)，以減少FDIC當(dāng)期支出、增加未來(lái)收益，從而實(shí)現(xiàn)處置成本在當(dāng)期與未來(lái)間的合理分擔(dān)，降低處置成本。

①3月12日，硅谷過(guò)橋銀行承接SVB總資產(chǎn)約1670億美元及總存款約1190億美元；3月26日第一公民收購(gòu)承接時(shí)，硅谷過(guò)橋銀行總資產(chǎn)約1670億美元，基本保持不變，總存款約564.91億美元，減少625.09億美元。據(jù)此可推測(cè)，F(xiàn)DIC至少提供了625.09億美元資金保障儲(chǔ)戶取款，并獲得相應(yīng)代位受償權(quán)。

②假設(shè)第一公民銀行收購(gòu)的商業(yè)貸款在未來(lái)5年內(nèi)未出現(xiàn)超過(guò)50億美元的損失，即FDIC未因損失分擔(dān)協(xié)議遭受損失。

本文源自中國(guó)金融雜志