◎文 《法人》雜志全媒體記者銀昕

4月3日，河北省石家莊市交通運輸局網(wǎng)站發(fā)布落款為“河北金正拍賣有限公司”的公告，宣布廢止2022年發(fā)布的《石家莊市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車及互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車占用公共資源市場化配置3年有償使用權項目拍賣公告》。去年11月和今年3月，國家發(fā)改委兩次發(fā)布《違背市場準入負面清單典型案例及處理情況》，通報的兩批共45個案例中，有關共享（電）單車領域施行市場準入違規(guī)操作的案例21個?！皬氖仪f市自查自糾和國家發(fā)改委通報來看，用拍賣或招投標方式管理共享單車不可行，但正確的路徑到底在哪里？我們還沒有摸索清楚?！敝袊鞘兄行目偣こ處煆垏A對《法人》記者說。

(資料圖片僅供參考)

▲北京海淀區(qū)某共享單車停車點 銀昕 攝

從融資大戰(zhàn)，到無序發(fā)展導致出現(xiàn)城市垃圾，再到摩拜、小藍等紛紛委身于互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，改頭換面變更品牌，2015年至今，坐了一趟“過山車”的共享單車，仍有管理問題亟待解決。

共享單車市場準入弊端大

“我們在全國很多城市靠拍賣或招投標方式獲取經(jīng)營權?！苯?，一位不愿具名的共享單車公司負責人告訴記者，在該品牌的運營城市或城區(qū)中，約70%通過獲取政府批文、與政府簽訂協(xié)議的方式進入市場，20%通過招投標進入，10%為繼承原品牌、中標商轉(zhuǎn)包等其他方式進入。據(jù)悉，該公司在去年石家莊運營權拍賣中以高價中標。

記者了解到，目前僅有北京、上海、浙江寧波三個城市依據(jù)有關地方性法規(guī)管理共享單車運營。但多數(shù)城市，地方政府對共享（電）單車施行市場準入制度，主要操作方式有拍賣和招投標兩種，本質(zhì)上都是價高者獲得運營權。

根據(jù)國家發(fā)改委通報，2022年4月湖南省張家界市發(fā)布城區(qū)共享電單車5年特許經(jīng)營權拍賣的公告：4500輛共享單車被分成2000輛、1500輛、1000輛三個標的，競拍底價分別為187萬元、141萬元和94萬元，并于2022年5月進行網(wǎng)上拍賣，成交金額總共超過4500萬元，是競拍底價的10倍以上。國家發(fā)改委在通報中提出，張家界市無法律依據(jù)違規(guī)設置特許經(jīng)營權，限制其他共享單車企業(yè)準入經(jīng)營，違反市場準入負面清單制度有關要求。

另一起案例在2020年，云南省瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設局以特許經(jīng)營權拍賣方式，將瑞麗市城區(qū)、姐告城區(qū)2500輛共享（電）單車5年特許經(jīng)營權及瑞麗市城區(qū)、畹町城區(qū)2300輛共享電單車5年特許經(jīng)營權分為兩個標的進行拍賣，起拍價格分別為228萬元和209萬元，未中標企業(yè)退出當?shù)厥袌?。最終，前者以高達6500萬元的價格成交。國家發(fā)改委同樣指出：瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設局無法律依據(jù)違規(guī)設置特許經(jīng)營權，限制其他共享電單車企業(yè)準入經(jīng)營，違反了市場準入負面清單制度有關要求。

除拍賣外，招投標也是一種常見操作模式。

2020年11月，福建省福鼎市城市管理局將共享電單車占用福鼎市城區(qū)市政道路基礎設施資源三年使用權分為2500輛、2000輛、1500輛、1000輛4宗標的進行拍賣，并于同月與4家中標企業(yè)簽訂《共享電單車運營協(xié)議書》。國家發(fā)改委指出：該行為導致其他共享電單車企業(yè)無法進入當?shù)厥袌鲩_展經(jīng)營，違反了市場準入負面清單制度有關要求。

某市一位在交管部門任職的人士對記者表示，以拍賣和招投標的方式作為市場準入的弊端有兩個，首先排除并限制了競爭，導致新成立的小微企業(yè)無法入局；此外，易造成惡性競爭，“惡性競爭集中體現(xiàn)在競價上，價格炒得很高，企業(yè)花費巨大成本進入市場后，要么漲價，要么降低服務質(zhì)量?！?/p>

是否違反行政許可法有待商榷

2017年至2018年，各共享單車公司進行融資大戰(zhàn)時，其無序發(fā)展造成的城市管理問題凸顯。北京飛馬旅發(fā)起人郭昕對記者表示：“共享單車考察創(chuàng)業(yè)者在線上和線下兩端的服務能力，而這些創(chuàng)業(yè)者習慣管理線上端，缺乏管理線下端的能力，所以目前共享單車線下運營、維護以及轉(zhuǎn)運的能力都是不及格的。”

正如郭昕所說，一些單車企業(yè)的車輛質(zhì)量不過關，線下運維能力薄弱，導致大量壞車無人回收和修理，有的長期占據(jù)城市道路，有的被拋棄至野外，淪為城市垃圾。

于是，不少城市開始對共享單車總量進行管控：2017年，陜西省西安市提出定量準入機制，到2020年底實際準入29萬輛共享單車；2021年，北京規(guī)劃將中心城區(qū)的總數(shù)控制在80萬輛；2021年4月，云南省昆明市發(fā)布通告稱，到該年5月，主城區(qū)總量控制在10萬輛左右。

也有觀點認為，市場準入制度合理。2022年，云南省宣威市市長許韶發(fā)表示，對共享電單車的特許經(jīng)營進行公開招投標是公平競爭的體現(xiàn)，“共享電單車作為新業(yè)態(tài)，方便了群眾出行，但也帶來管理難題。管好了是城市風景線，管不好，變成了城市的負擔。”

然而，誰有權力設置市場準入制度？北京市中聞律師事務所趙虎律師告訴記者，施行市場準入制度，限制競爭，是一種行政許可，適用于行政許可法?！捌渲械谑l和第十四條規(guī)定，施行行政許可，要根據(jù)既有法律或法規(guī)來進行，目前這20多個被通報的城市均無相關法規(guī)允許對共享單車施行行政許可，即便制定臨時性法規(guī)，也要在省級人民政府的規(guī)章下制定，且有效期只有一年，地市級政府無權這么做?！壁w虎說，如果這種操作沒有得到行政許可法授權，那么按照反壟斷法規(guī)定，這種排他性競爭是一種行政壟斷。

上述交管部門人士對記者坦言，從管理角度，市場準入與否，是個兩難的選擇。不搞市場準入就意味著不對企業(yè)收費，企業(yè)可以無成本地將城市道路作為共享單車運營場地，而根據(jù)我國關于公共道路的規(guī)定，占道施工和經(jīng)營，都應當收費?！按送?，各地政府的拍賣和招標公告上，很少提到行政許可。究竟是行政許可，還是特許經(jīng)營？應在法律上予以明確。個別地方政府是否違反行政許可法，暫時要打上一個問號?！彼硎荆瑖覍用鎸卜詹扇√卦S經(jīng)營的規(guī)定不夠具體，如果這類行為不屬于行政許可，那也就不適用于行政許可法，只適用于針對特許經(jīng)營的有關規(guī)定，“這樣一來，就不能認定地方政府違法，只能說鉆了關于特許經(jīng)營規(guī)定的空子?！?/p>

監(jiān)管之路仍未清晰

“國家發(fā)改委只通報了不能做什么，卻沒有說應該怎么做。”上述交管部門人士告訴記者，對于共享單車的管理，采取總量控制已成為基本共識，在這個前提下，應該再對每個共享單車企業(yè)指標進行動態(tài)調(diào)控。另外，以拍賣和招投標的方式作為市場準入門檻，容易造成壟斷競爭或寡頭競爭。而且，共享單車有明顯的潮汐現(xiàn)象，極其考驗企業(yè)線下調(diào)配和轉(zhuǎn)運能力，這部分責任完全由企業(yè)承擔？還是企業(yè)與交管部門協(xié)同管理？此外，共享單車以城市道路為運營場所，占用城市空間，該不該收費？該如何收費？這些都是亟待解決的問題。

該人士表示，對共享單車企業(yè)收費是合理的，但不應使用拍賣和招投標等“價高者得”的方式，而應當建立固定收費價格和方式，如階梯式計費，再以競爭性磋商的辦法確定入圍企業(yè)。

也有人建議，將共享單車和共享電單車分開管理。張國華表示，共享電單車與共享單車差別很大，“電單車只適合少數(shù)對速度要求高的出行者，大眾性不如單車?！睆垏A認為，在總量控制和市場準入方面，可將兩者區(qū)別對待。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前，僅有北京、上海、寧波三城擁有關于共享單車管理的地方性法規(guī)，國家層面尚未出臺相關法規(guī)。北京、上海、寧波以出臺非機動車管理規(guī)定，其中包含對共享單車的管理條目的方式，使共享單車走上了法治化軌道。三地的管理思路基本一致：總量控制、停放有序、運維到位，由交管部門設立電子圍欄等形式的停放區(qū)域，引導企業(yè)不過度占用公共空間，要求企業(yè)即時認領并處理廢棄車輛，避免城市垃圾；規(guī)定企業(yè)違規(guī)后果：罰款并被降低投放指標。值得注意的是，三地均沒有以市場準入的方式管理共享單車?！胺煞ㄒ?guī)上的空白使地方政府無所適從?！鄙鲜鼋还懿块T人士表示，應當推動各地建立明確的共享單車法規(guī)，并且在國家層面，將關于公共服務特許經(jīng)營的規(guī)定進一步細化，確認責任主體和權力主體，才能為共享單車管理提供依據(jù)。

責編｜惠寧寧

編審｜崔曉林 

校對｜張波張雪慧