◎文 《法人》雜志全媒體記者銀昕

4月3日，河北省石家莊市交通運(yùn)輸局網(wǎng)站發(fā)布落款為“河北金正拍賣有限公司”的公告，宣布廢止2022年發(fā)布的《石家莊市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車及互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車占用公共資源市場化配置3年有償使用權(quán)項(xiàng)目拍賣公告》。去年11月和今年3月，國家發(fā)改委兩次發(fā)布《違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例及處理情況》，通報(bào)的兩批共45個(gè)案例中，有關(guān)共享（電）單車領(lǐng)域施行市場準(zhǔn)入違規(guī)操作的案例21個(gè)?！皬氖仪f市自查自糾和國家發(fā)改委通報(bào)來看，用拍賣或招投標(biāo)方式管理共享單車不可行，但正確的路徑到底在哪里？我們還沒有摸索清楚?！敝袊鞘兄行目偣こ處煆垏A對(duì)《法人》記者說。

(資料圖片僅供參考)

▲北京海淀區(qū)某共享單車停車點(diǎn) 銀昕 攝

從融資大戰(zhàn)，到無序發(fā)展導(dǎo)致出現(xiàn)城市垃圾，再到摩拜、小藍(lán)等紛紛委身于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，改頭換面變更品牌，2015年至今，坐了一趟“過山車”的共享單車，仍有管理問題亟待解決。

共享單車市場準(zhǔn)入弊端大

“我們?cè)谌珖芏喑鞘锌颗馁u或招投標(biāo)方式獲取經(jīng)營權(quán)?！苯?，一位不愿具名的共享單車公司負(fù)責(zé)人告訴記者，在該品牌的運(yùn)營城市或城區(qū)中，約70%通過獲取政府批文、與政府簽訂協(xié)議的方式進(jìn)入市場，20%通過招投標(biāo)進(jìn)入，10%為繼承原品牌、中標(biāo)商轉(zhuǎn)包等其他方式進(jìn)入。據(jù)悉，該公司在去年石家莊運(yùn)營權(quán)拍賣中以高價(jià)中標(biāo)。

記者了解到，目前僅有北京、上海、浙江寧波三個(gè)城市依據(jù)有關(guān)地方性法規(guī)管理共享單車運(yùn)營。但多數(shù)城市，地方政府對(duì)共享（電）單車施行市場準(zhǔn)入制度，主要操作方式有拍賣和招投標(biāo)兩種，本質(zhì)上都是價(jià)高者獲得運(yùn)營權(quán)。

根據(jù)國家發(fā)改委通報(bào)，2022年4月湖南省張家界市發(fā)布城區(qū)共享電單車5年特許經(jīng)營權(quán)拍賣的公告：4500輛共享單車被分成2000輛、1500輛、1000輛三個(gè)標(biāo)的，競拍底價(jià)分別為187萬元、141萬元和94萬元，并于2022年5月進(jìn)行網(wǎng)上拍賣，成交金額總共超過4500萬元，是競拍底價(jià)的10倍以上。國家發(fā)改委在通報(bào)中提出，張家界市無法律依據(jù)違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)，限制其他共享單車企業(yè)準(zhǔn)入經(jīng)營，違反市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求。

另一起案例在2020年，云南省瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局以特許經(jīng)營權(quán)拍賣方式，將瑞麗市城區(qū)、姐告城區(qū)2500輛共享（電）單車5年特許經(jīng)營權(quán)及瑞麗市城區(qū)、畹町城區(qū)2300輛共享電單車5年特許經(jīng)營權(quán)分為兩個(gè)標(biāo)的進(jìn)行拍賣，起拍價(jià)格分別為228萬元和209萬元，未中標(biāo)企業(yè)退出當(dāng)?shù)厥袌觥Ｗ罱K，前者以高達(dá)6500萬元的價(jià)格成交。國家發(fā)改委同樣指出：瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局無法律依據(jù)違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)，限制其他共享電單車企業(yè)準(zhǔn)入經(jīng)營，違反了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求。

除拍賣外，招投標(biāo)也是一種常見操作模式。

2020年11月，福建省福鼎市城市管理局將共享電單車占用福鼎市城區(qū)市政道路基礎(chǔ)設(shè)施資源三年使用權(quán)分為2500輛、2000輛、1500輛、1000輛4宗標(biāo)的進(jìn)行拍賣，并于同月與4家中標(biāo)企業(yè)簽訂《共享電單車運(yùn)營協(xié)議書》。國家發(fā)改委指出：該行為導(dǎo)致其他共享電單車企業(yè)無法進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌鲩_展經(jīng)營，違反了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求。

某市一位在交管部門任職的人士對(duì)記者表示，以拍賣和招投標(biāo)的方式作為市場準(zhǔn)入的弊端有兩個(gè)，首先排除并限制了競爭，導(dǎo)致新成立的小微企業(yè)無法入局；此外，易造成惡性競爭，“惡性競爭集中體現(xiàn)在競價(jià)上，價(jià)格炒得很高，企業(yè)花費(fèi)巨大成本進(jìn)入市場后，要么漲價(jià)，要么降低服務(wù)質(zhì)量?！?/p>

是否違反行政許可法有待商榷

2017年至2018年，各共享單車公司進(jìn)行融資大戰(zhàn)時(shí)，其無序發(fā)展造成的城市管理問題凸顯。北京飛馬旅發(fā)起人郭昕對(duì)記者表示：“共享單車考察創(chuàng)業(yè)者在線上和線下兩端的服務(wù)能力，而這些創(chuàng)業(yè)者習(xí)慣管理線上端，缺乏管理線下端的能力，所以目前共享單車線下運(yùn)營、維護(hù)以及轉(zhuǎn)運(yùn)的能力都是不及格的。”

正如郭昕所說，一些單車企業(yè)的車輛質(zhì)量不過關(guān)，線下運(yùn)維能力薄弱，導(dǎo)致大量壞車無人回收和修理，有的長期占據(jù)城市道路，有的被拋棄至野外，淪為城市垃圾。

于是，不少城市開始對(duì)共享單車總量進(jìn)行管控：2017年，陜西省西安市提出定量準(zhǔn)入機(jī)制，到2020年底實(shí)際準(zhǔn)入29萬輛共享單車；2021年，北京規(guī)劃將中心城區(qū)的總數(shù)控制在80萬輛；2021年4月，云南省昆明市發(fā)布通告稱，到該年5月，主城區(qū)總量控制在10萬輛左右。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，市場準(zhǔn)入制度合理。2022年，云南省宣威市市長許韶發(fā)表示，對(duì)共享電單車的特許經(jīng)營進(jìn)行公開招投標(biāo)是公平競爭的體現(xiàn)，“共享電單車作為新業(yè)態(tài)，方便了群眾出行，但也帶來管理難題。管好了是城市風(fēng)景線，管不好，變成了城市的負(fù)擔(dān)?！?/p>

然而，誰有權(quán)力設(shè)置市場準(zhǔn)入制度？北京市中聞律師事務(wù)所趙虎律師告訴記者，施行市場準(zhǔn)入制度，限制競爭，是一種行政許可，適用于行政許可法?！捌渲械谑l和第十四條規(guī)定，施行行政許可，要根據(jù)既有法律或法規(guī)來進(jìn)行，目前這20多個(gè)被通報(bào)的城市均無相關(guān)法規(guī)允許對(duì)共享單車施行行政許可，即便制定臨時(shí)性法規(guī)，也要在省級(jí)人民政府的規(guī)章下制定，且有效期只有一年，地市級(jí)政府無權(quán)這么做?！壁w虎說，如果這種操作沒有得到行政許可法授權(quán)，那么按照反壟斷法規(guī)定，這種排他性競爭是一種行政壟斷。

上述交管部門人士對(duì)記者坦言，從管理角度，市場準(zhǔn)入與否，是個(gè)兩難的選擇。不搞市場準(zhǔn)入就意味著不對(duì)企業(yè)收費(fèi)，企業(yè)可以無成本地將城市道路作為共享單車運(yùn)營場地，而根據(jù)我國關(guān)于公共道路的規(guī)定，占道施工和經(jīng)營，都應(yīng)當(dāng)收費(fèi)?！按送?，各地政府的拍賣和招標(biāo)公告上，很少提到行政許可。究竟是行政許可，還是特許經(jīng)營？應(yīng)在法律上予以明確。個(gè)別地方政府是否違反行政許可法，暫時(shí)要打上一個(gè)問號(hào)?！彼硎?，國家層面對(duì)公共服務(wù)采取特許經(jīng)營的規(guī)定不夠具體，如果這類行為不屬于行政許可，那也就不適用于行政許可法，只適用于針對(duì)特許經(jīng)營的有關(guān)規(guī)定，“這樣一來，就不能認(rèn)定地方政府違法，只能說鉆了關(guān)于特許經(jīng)營規(guī)定的空子?！?/p>

監(jiān)管之路仍未清晰

“國家發(fā)改委只通報(bào)了不能做什么，卻沒有說應(yīng)該怎么做?！鄙鲜鼋还懿块T人士告訴記者，對(duì)于共享單車的管理，采取總量控制已成為基本共識(shí)，在這個(gè)前提下，應(yīng)該再對(duì)每個(gè)共享單車企業(yè)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控。另外，以拍賣和招投標(biāo)的方式作為市場準(zhǔn)入門檻，容易造成壟斷競爭或寡頭競爭。而且，共享單車有明顯的潮汐現(xiàn)象，極其考驗(yàn)企業(yè)線下調(diào)配和轉(zhuǎn)運(yùn)能力，這部分責(zé)任完全由企業(yè)承擔(dān)？還是企業(yè)與交管部門協(xié)同管理？此外，共享單車以城市道路為運(yùn)營場所，占用城市空間，該不該收費(fèi)？該如何收費(fèi)？這些都是亟待解決的問題。

該人士表示，對(duì)共享單車企業(yè)收費(fèi)是合理的，但不應(yīng)使用拍賣和招投標(biāo)等“價(jià)高者得”的方式，而應(yīng)當(dāng)建立固定收費(fèi)價(jià)格和方式，如階梯式計(jì)費(fèi)，再以競爭性磋商的辦法確定入圍企業(yè)。

也有人建議，將共享單車和共享電單車分開管理。張國華表示，共享電單車與共享單車差別很大，“電單車只適合少數(shù)對(duì)速度要求高的出行者，大眾性不如單車?！睆垏A認(rèn)為，在總量控制和市場準(zhǔn)入方面，可將兩者區(qū)別對(duì)待。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前，僅有北京、上海、寧波三城擁有關(guān)于共享單車管理的地方性法規(guī)，國家層面尚未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。北京、上海、寧波以出臺(tái)非機(jī)動(dòng)車管理規(guī)定，其中包含對(duì)共享單車的管理?xiàng)l目的方式，使共享單車走上了法治化軌道。三地的管理思路基本一致：總量控制、停放有序、運(yùn)維到位，由交管部門設(shè)立電子圍欄等形式的停放區(qū)域，引導(dǎo)企業(yè)不過度占用公共空間，要求企業(yè)即時(shí)認(rèn)領(lǐng)并處理廢棄車輛，避免城市垃圾；規(guī)定企業(yè)違規(guī)后果：罰款并被降低投放指標(biāo)。值得注意的是，三地均沒有以市場準(zhǔn)入的方式管理共享單車?！胺煞ㄒ?guī)上的空白使地方政府無所適從?！鄙鲜鼋还懿块T人士表示，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)各地建立明確的共享單車法規(guī)，并且在國家層面，將關(guān)于公共服務(wù)特許經(jīng)營的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，確認(rèn)責(zé)任主體和權(quán)力主體，才能為共享單車管理提供依據(jù)。

責(zé)編｜惠寧寧

編審｜崔曉林 

校對(duì)｜張波張雪慧